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美国的反腐败体系:改革自丑闻中孕育
来源:中国廉政网  发布时间:2013/3/4 10:23:13  浏览次数:3418

  每一起腐败丑闻的揭露,都是反腐体系进步和完善的契机,这个庞大精巧的廉政体系,永远在无声地监视着这个国家130多个部门的400多万政府雇员。
  19世纪:从失控到建立反腐核心概念
  《联邦文官法》的通过,终结了大选获胜的政党可以随意分配政府官职的历史,令官员从政道德建设步入正轨。
  实际上,美国政府赢得廉洁高效等良好声誉不过是比较现代的事情。一个多世纪以前,新闻媒体上充斥着有关美国腐败的报道。贪污受贿、收取回扣、巧取豪夺、偷窃国库、内部交易等五花八门的丑闻充斥着那个时期的美国社会,其严重程度令人瞠目结舌。
  那个丑闻迭出的美国是如何清廉起来的?这套可能是人类历史上最详尽,也是最与时俱进的反腐败体系将告诉我们答案。
  从对腐败几乎失控,到建立起比较严格和周密的反腐制度,美国经历了一个长期的历史过程。在这个过程中,每一起腐败丑闻的揭露,都是反腐体系进步和完善的契机,正如有论者言“一旦发现伦理越轨行为,美国人最典型的反应是采取新的立法,制订新的规则或者颁布新的制度。第二种常用的方法是重新安排组织结构或建立新的组织用以更为严格地监管下属组织”。
  自19世纪20年代后期到20世纪初,伴随着经济飞速增长、迅速的城市化、财富巨头的涌现和政党分肥制,美国面临着第一次政府官员的严重腐化。所谓分肥制,是指获得大选胜利的政党候选人作为报偿把政府官职分配给那些曾帮助其在选举中获胜的人,而对他们的品格和能力则缺乏约束。自杰克逊总统建议“轮流担任公职”时起,政治忠诚,就成为了政府录用官员的资格标准。于是,国会议员手里有几百个可任命的联邦职务,他们可以拿这些职务来对政治上的支持者论功行赏。
  更有甚者,某些党内大佬,几乎可以把持总统候选人的提名。如加菲尔德胜选总统之后,因没有按照大佬意愿组阁,导致政府班子组建难产。但那个腐败滥觞的时代,也恰恰是曙光到来前的最后黑暗,如今美国反腐体系的核心概念——“利益冲突”,正建立于命运多舛的19世纪后半叶。
  1881年7月2日,加菲尔德总统被一个求官未遂者在火车站暗杀,引发朝野震惊,文官制度改革遂成为紧迫问题。1883年,《彭德尔顿联邦文官法》得以通过,该法案授权总统组成一个专门的道德委员会,负责制定委任联邦官员的程序规则,奠定了联邦政府以才能制度为原则的文官制度的基础,并成立了文官事务委员会,规定公务员的录用公开竞争、择优录用,还规定了职位分类、功绩考核等文官制度的一般原则。美国政府官员的从政道德建设从总体上步入正轨。
  随后,国会相继通过了一系列相关法律,比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律(1907年)、竞选经费公开法(1910年)、联邦反腐败行为法(1925年)和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法(1939年)等。这些法规影响深远,如《反腐败行为法》的规定:候选人对任何一笔超过100美元的捐款,都必须申报。这正是美国官员财产申报制度的雏形。
  “水门事件”倒逼反腐撒手锏出台
  《从政道德法》规定,自总统以下的行政、立法和司法工作人员,必须公开自身的财务情况。
  然而,美国各级政府的腐败问题在二次大战后依然突出,如杜鲁门总统家乡“密苏里帮”的成员就利用其与总统的密切关系渔利,甚至于国税部门工作人员因收受贿赂而减免了税收拖欠,此事件对政府公信力打击极大。1951年时,杜鲁门向国会传达了“行政部门道德标准”,并敦促国会通过立法。1961年5月,肯尼迪总统颁布了第10939号行政令,提出了政府官员的道德标准指南,为美国现代公共道德管理进行了奠基工作。随后,由于助理商业部长内幕交易事件,1965年时,约翰逊总统颁布了11222号关于政府道德的行政令,该政令迄今仍然是联邦政府官员和雇员的道德标准。
  但1972年至1974年发生的“水门事件”,又给了美国政府极其沉重的一击。尼克松的辞职进一步推动了竞选经费的改革,当然,这一改革的起步实际上要先于“水门事件”的发生。1971年国会通过了《联邦选举法》取代《反腐败行为法》,1974年国会又通过了《联邦选举法》的修正案,它建立了对联邦竞选捐款和开支的严格限制,此后《联邦选举法》又得到多次修正。
  “水门事件”暴露出了美国政府道德方面的严重问题,卡特总统上任后做出改革政府官员制度的承诺,1977年时,《反海外腐败法》颁布,1978年时,国会通过了美国反腐体系的巅峰之作、真正杀手锏——《从政道德法》(同时通过与此相关的《公务员制度改革法》和《监察长法》)。
  该法对行政系统人员的财产申报问题进行了规定;对高级行政官员离职后进行一年冷冻期,防止以权谋私;还规定所有总统提名的高级官员的额外收入不得超过其正式收入的15%。但随后“伊朗门事件”爆发,老布什总统随即建立了联邦道德法改革总统委员会,并签署了《从政道德改革法》,把立法和司法人员也纳入到道德考察范围中(包括国会议员、法官等),该法明确规定,联邦政府官员不能向“任何人”要求或从其手中接受任何有价值的东西。
  自此,美国总统、副总统、国会议员、联邦法官,以及行政、立法和司法三大机构的工作人员,必须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况,包括收入、个人财产等,以后还须按月申报。
  仔细观察美国的政府道德法,就会发现防止腐败的措施在很大程度上是围绕着“利益冲突”概念建立起来的,即“公共雇员不应有任何可能造成利用官职来谋取私利的表现”,美国反腐体系的核心思想,正是“在事件发生之前阻止罪恶发生;针对潜在的损害”。更简单的概括就是“人性本恶”,所以需要为权力增加牢笼。
  在美国政府中,有两大类机构负责反腐重任。一类是对腐败行为进行调查和起诉的机构,如司法部公共诚实处、联邦调查局。另一类是监督和预防腐败行为的非刑事机构,如政府道德办公室,监察长办公室等。
  总之,观遍美国历史,丑闻和危机常常成为改革的催化剂,这个不断“与时俱进”不断更新的反腐体系,终于自20世纪70年代以来将腐败行为控制在一个较稳定的低位。在美国国家档案馆中陈列着每位官员的道德档案;媒体监督让每一个意图徇私枉法之徒都不免胆寒;而反海外腐败法的存在让资本巨头乖乖受制……这个庞大精巧的廉政体系,永远在无声地监视着这个国家130多个部门的400多万政府雇员。



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